温有明
依法行政，政府受法律的约束和控制是法治政府的核心，也是二十一世纪民主政治发展的重要目标。法治的理念并不否认重视民众守法，但其重点是“治官”而非“治民”，即“治国者先受治于法”。“法律的基本作用之一乃是约束和限制权力，无论是私人的权力还是政府的权力。在法律统治的地方，权力的自由行使受到行为规则的阻碍，这些规则使掌握权力者受到一定行为方式的约束”。由于权力的扩张性、侵略性和易腐性，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力，一直到有界限的地方为止。”所以，法治是指“政府在其行动中应受固定的和事前宣告的规则的约束--这种规则使人们有可能十分精确地预见到当局在一定情况下使用其权力，并在这种了解的基础上计划个人事务。”依法行政，作为法治的精髓和一项基本原则，作为现代法治国家的一项普遍准则，具有广泛的指导意义，并得到普遍的遵循。
党的十五届五中全会审议并通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，对加强法治建设、落实依法治国方略提出了明确要求，其中特别是对推进政府工作法治化，从严治政，依法行政进行了强调，这对于全面推行依法行政将起到重要的作用。为贯彻落实依法治国基本文略和党的十六大精神，坚持执政为民，全面推进依法行政，建设法治政府，根据宪法和有关法律、行政法规，国务院以国发[2004]10号文件颁发了《全面推进依法行政实施纲要》。
一、依法行政的内涵与确立的意义
行政（Administration）一词，在英语中是治理、管理和执行事务的意思，行政与施政是同一词。在我国古代《左传》中就有“行其政令”、“行其政事”之说。马克思对行政曾做出过科学的定义，即“行政是国家的组织活动”。作为行政法意义上行政的概念，是指行政主体行使国家行政权的行为。根据我国政权基本结构和内部分工，国家活动的组织即行政主体主要是国家各级行政机关。依法行政，就是各级行政机关依据法律规定行使行政权力，管理国家事务。法律是行政机关据以活动和人们对该活动进行评价的标准。依法行政是对各级行政机关提出的要求，也是反映市场经济对政府活动的客观要求。依法行政是历史发展到一定阶段的产物。我国到八十年代末提出依法行政的原则，决不是偶然的，这是政治、经济以及法治建设本身发展的必然结果。就现代法治要求而言，一方面，各级政府机关要以法律为依据管理国家事务，要求公民、法人或其他组织依据法律享受权力，履行法定义务，对不正当行使权力和不很好履行义务的公民、法人或其他组织追究法律责任。另一方面，管理者也必须依法管理，在行使管理权力时，必须以法律为准绳，必须在法律授予的职权范围内行使职权，必须依据法律规定的要求和程序管理国家事务。法律要约束被管理的公民、法人或其他组织，同时也要约束管理者自己。在这两者的统一中，管理者依法办事是矛盾的主要方面。管理者根据法律规定进行管理，实际上也就是要求被管理者严格依法行使权利，履行法定义务。有了各级政府及其工作人员的依法行政，才可能会有公民的严格遵守法律。没有对管理者的要求，就无法对被管理者提出要求。因此，行政必须纳入法治的轨道，严格依法行政，这是各级政府机关行政必须遵循的原则。依法行政就是行政机关行使行政权力、管理公共事务必须由法律授权并依据法律规定。法律是行政机关据以活动和人们对该活动进行评判的唯一标准。而法律，必须是人民通过人民代表大会制定的。
对行政机关提出依法行政的要求，植根于我国的国家性质和政治体制。我国是人民当家作主的社会主义国家，行政机关的权力来源于人民。行政机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督，行政机关是权力机关的执行机关（1）。人民代表大会表述意志的最基本的途径和形式是制定法律。行政机关也就是执行法律的机关。依法行政是人民民主国家题中应有之义。
（一）职权法定
行政机关的职权，在我国主要是指中央政府及其所属部门和地方各级政府的职权，必须由法律规定。行政机关必须在法律规定的职权范围内活动。非经法律授权，不可能具有并行使某项职权。这与公民的权利不同，从法律的范围说，公民的权利是，凡法律没有禁止的，公民皆可为之。当然，此外还有道德等约束。行政机关的职权是，凡法律没有授予的，行政机关就不得为之。法律禁止的当然更不得为之。否则就是超越职权。在内部，超越职权就是行政机关横向超越了某一行政机关的职权，或纵向超越了上下级行政机关之间的职权；在外部，超越职权就会侵犯公民的合法权益。职权法定，越权无效，是依法行政的主要原则之一。行政机关的法定职权，一般有两种形式，一是由行政机关组织法规定，大都以概括语言，划定各机关的职责范围；二是由单行的实体法，规定某一具体事项由哪一行政机关管辖。1996年３月通过的《行政处罚法》两次规定，实施行政处罚的行政机关，必须是“有行政处罚权”的行政机关，也即具有行政处罚法定职权的行政机关。
（二）法律保留
凡属宪法、法律规定只能由法律规定的事项，则或者只能由法律规定；或者必须在法律明确授权的情况下，行政机关才有权在其所制定的行政规范中作出规定。有些著作将此称为法律保留原则。我国宪法和法律对必须由法律规定的事项已作出某些规定。宪法第62条规定，全国人民代表大会“修改宪法”、“制定和修改民事、刑事、国家机构和其他的基本法律”，第67条规定全国人大常委会“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律。”这里规定的法律保留事项是：修改宪法、制定和修改刑事、民事、国家机构和其他基本法律，还有“其他法律”。但哪些属于“其他基本法律”和“其他法律”，尚未明确。《行政处罚法》则将行政处罚，也即剥夺和限制公民人身权和财产权的设定权明确规定为只有法律才能行使。其中属于人身自由罚的设定权，只能由法律行使，法律绝对保留，不予授权。对于财产权的处罚，则由法律授权。《行政处罚法》作出了这种授权：对行政法规授予财产权各方面处罚的设定权；对规章，则仅授予警告与一定数额的罚款的设定权。有规章制定权以外的行政机关，法律不授予任何行政处罚的设定权。这是迄今为止我国法律对法律保留原则的最明确的表述。值得注意的是，这一表述是否具有普遍意义？即法律保留原则，是否主要仅适用于限制、剥夺公民基本权利的规定，至于促进公民民主与福利的行为，是否只须符合法律的基本精神，只要在职权范围以内，行政机关自得为之。对此，尚须法律条文予以明确规定。
（三）法律优先
法律规范在效力上是有位阶层次的。法律在效力上高于任何其他法律规范。法律优先包含下列涵义：
第一，在已有法律规定的情况下，任何其他法律规范，包括行政法规、地方性法规和规章，都不得与法律相抵触，凡有抵触，都以法律为准。法律优于任何其他法律规范。《行政处罚法》表述为：在法律对行政处罚已有规定的情况下，法规、规章可使之具体化，但必须在法律关于行政处罚规定的行为、种类、幅度范围以内，不得抵触。
第二，在法律尚无规定，其他法律规范作了规定时，一旦法律就此事项作出规定，法律优先，其他法律规范的规定都必须服从法律。
我国宪法规定：国务院根据宪法和法律，制定行政法规，[①ｂ]国务院各部、各委员会根据法律、行政法规制定规章，[②ｂ]省、自治区和直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人民政府根据法律、行政法规和地方性法规制定规章。[③ｂ]宪法、法律对行政机关制定法律规范用的是“根据”原则。
宪法又规定，省、自治区和直辖市的人民代表大会及其常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，制定地方性法规。省、自治区人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常委会，在不同法律、行政法规和本省、自治区地方性法规相抵触的前提下，制定地方性法规。[①ｃ]
宪法和法律对地方权力机关制定法律规范用的是“不抵触”原则。
宪法对行政机关制定规范和地方人大制定地方性法规用了“根据”和“不抵触”两个不同的词，决不是偶然的。“不抵触”是指地方性法规的规定不得与已对此问题有规定的法律、行政法规的有关规定相抵触，当然，如果法律、行政法规对此没有规定，地方性法规可以根据地方特点作出规定。因为在这种情况下不存在抵触问题。“根据”则不同。“根据”当然也意味着行政机关制定的规范不得与已对此问题有规定的法律（行政法规、地方性法规）相抵触；同时，也表明只有法律（行政法规和地方性法规）对某一问题已有规定的情况下，行政机关的规范才能据此作出规定。否则就是于法无据。对行政机关制定规范要求“根据”，就因为行政机关是权力机关的执行机关，必须根据权力机关的意志才能制定规范。在有些法律的规定比较原则的情况下，行政机关可以制定规范使之进一步具体化。这些具体化的行政法规和规章，当然不得与法律（地方性法规）相抵触。行政机关制定规范中的“不抵触”和地方权力机关制定地方性法规的“不抵触”，都说明法律优于其他法律规范。法律的效力高于其他规范，法律处于最高的效力位阶。
但是，由于我国法律的覆盖面还远远不够，而现实又迫切需要可供遵循的规范；也由于经验不足，某些领域尚难以立即形成法律，这就需要在法律没有规定的情况下，先由行政机关制定一些规范。但这些规范的制定，必须由法律授权，尤其是涉及公民、法人或其他组织的人身权、财产权时，必须有法律授权。这就是“根据”原则的另一种表现。[②ｃ]显然，这些规范都是在法律“空缺”的情况下制定的，如果一旦法律填补空白，对同一问题作出规定时，则行政法规、地方性法规和规章的有关规定就要自动让位于法律，以法律的规定为准，或修改，或废除。这也同样是法律优先原则的含义。
（四）依据法律
行政机关的行为必须依据法律，或者说，必须有法律依据。
从广义上说，上述“根据”原则也属于依据法律，但主要是指行政机关的抽象行政行为，此处所说依据法律和有法律依据，主要是指行政机关的具体行政行为，尤其是影响公民基本权利和义务的具体行政行为，必须有法律依据，必须依据法律规定作出。这是依法行政的主要内容。
行政机关的行政行为，大而言之无非就是两大类，即制定规范的抽象行政行为和作出处理决定的具体行政行为。依法行政不仅要求行政机关根据法律和法律的授权制定规范，还要求行政机关在作出具体行政行为时必须依据法律，否则虽然行政机关制定的规范都是根据法律或由法律授权，但在具体执行法律，作出具体行政行为时却并不依据法律，那么，依法行政就会成为一句空话。因为规范制定得再好，最终仍要看法律在现实生活中的落实。
依据法律的“法律”是指狭义的法律还是包括其他法律规范？从根本上说，一切具体行政行为都应该依据法律--狭义的法律，但根据法律和经法律授权制定的法规、规章当然也应该是依法行政的依据。因此，这里所说的“法律”，应该包括法规、规章在内。《行政处罚法》中规定的“处罚法定”原则，就是依据法律原则在处罚领域里的体现。
依据法律原则与行政机关的自由裁量权并不矛盾。自由裁量指的是在法律规定有一定范围的情况下，行政机关可以在此范围内作出选择。如治安管理处罚可以在法定的种类与幅度内，根据具体情况作出选择。这仍然是依据法律的一种形式。当然，所作选择必须合理。合理是依据法律原则的特殊表现形式。
（五）职权与职责统一
职权，就是宪法、法律授予行政机关管理经济和管理社会的权力，它与公民的权利不同。公民的权利可以行使也可以放弃；但行政机关的职权不仅是可以行使，而且是必须行使，不能放弃。法律授予行政机关的职权，实际上也就是赋予行政机关以义务和责任，行政机关必须尽一切力量去保证完成。因此，行政机关的职权从另一角度说，就是职责。职权与职责是统一的，是一件事情的两面。放弃职权，不依法行使职权，就是不履行义务，就是失职，应该追究法律责任。从我国的实际情况看，把职权等同于公民的权利，愿意行使时就行使，不愿行使时就随意搁置，是相当普遍的现象，可以说，这是我国行政管理中的大敌之一。依法行政应该包含着依法必须行政的涵义在内。
从以上论述可以看出，依法行政，与依法治国不同。依法治国的主体是人民，人民通过权力机关制定法律，表达意志，治理国家。依法行政则是对行政机关提出的要求。主要解决的是以下关系：
第一，政府与人民的关系。其一，政府的权力来源于人民，来源于人民通过人民代表大会制定的法律，政府是执行人民意志的机关。其二，行政机关工作人员是人民的公仆，决不能凌驾于人民之上，做官当老爷。其三，政府的任务是进一步提高人民的物质和文化利益，保护公民的基本权利。未经授权，不能设定和实施任何剥夺或限制公民权利的行为。政府与人民的关系是依法行政立论的基本点，一切观点和制度都以此为出发点和归宿。
第二，权与法的关系。处理好权与法的关系，乃是依法行政能否成功的关键之一。权就是行政权，行政机关必须依法行使。“依法行政”非常明确地摆正了权与法的关系。行政权的行使，必须有法律授权，并有法定依据。一切违法行为都必须追究法律责任。
第三，行政机关与司法机关的关系。行政机关和司法机关都由人大产生，应互相支持，互相监督。司法机关不是行政机关的下属机关。人大与司法机关都有监督行政机关是否依法行政的权利和义务。
依法行政原则的确立具有重要的意义：一是保证行政管理为人民服务的目标。人民需要行政机关，人民授权行政机关行使行政权力，最终目的就是要通过行政管理，为经济和社会发展服务。人民通过权力机关制定法律，表达意志，行政机关依法行政就是保证行政管理为人民服务的目标，使行政管理不致偏离航道。二是保证行政管理的统一性、连续性和稳定性。法治国家的特点是一切社会活动在法治规范下具有统一性、连续性和稳定性，这同时也是依法行政给行政带来的优点。有了统一，才能有公平和公正。否则，在相同条件下不同对待，不同条件却相同对待，这种社会的不公正、不公平是引起群众不满的重要因素。连续性和稳定性是社会稳定的重要条件，朝令夕改，“政策多变”，必将使人民群众的活动无所适从，大大损害人民群众创造性、主动性的发挥。在建设社会主义市场经济体制过程中，管理的统一和连续是不可缺少的条件。要保持行政管理的连续性和稳定性，也只有依靠依法行政。三是保证提高行政效率。提高行政效率是行政管理最重要的要求之一。依法行政，在法律规定的范围内决策，依照法律规定执法，以保证行政管理符合国家和人民的要求，避免不公、错误和违法，减少纠纷和矛盾。同时，按法律规定的程序办事，遵守法定的操作规则，都将大大提高行政效率。四是保证对行政管理监督有统一的标准和程序。现代世界各国，行政机关大都是国家机关中权力最大，管理范围最广，人员最多，而且灵活性最高的机关。其管理的好坏，与公民、社会的利益密切相关。因此，对行政管理加强监督，法律、法规就是唯一的监督标准和监督程序，使行政符合法治的要求，防范和惩罚行政违法，避免行政不当。四是依法行政是建设社会主义法治国家的要求。1997年党的十五大报告明确提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的宏伟目标，并把依法治国确立为“是党领导人民治理国家的基本方略”。1999年全国人大通过宪法修正案，将这一基本方略写进国家根本大法，上升为宪法的一项基本法律原则，从而标志着我国正式步入依法治国的历史进程。依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。基本方略是指基本的方针和战略。依法治国的目标是建设成法治国。法治国家，也称法治国，是实现法治精神和原则的国家。所谓法治，英文为rule of law ，意为法律的统治或支配。虽然不同历史时期、不同国家对“法治”的具体解释存在差异，但一般都主张“法治”是与“人治”、“专制”相对立的概念。一般地说，法治主要包含两层意思：其一，法律得到普遍的遵守，一切人包括统治者和被统治者都不能违反法律行事，法律具有最高权威。故在美国，将法治原则称之为法律最高原则。其二，被遵守的法律必须体现正义的法律。对此，古希腊的亚里斯多德认为应是“制定的良好的法律”，自然法学派认为应是符合自然法则的法律，近代资产阶级民主国家则认为应是体现基本人权和民主主权精神的法律。简言之，法治的主要精神是要求用良好的法律治理国家，反对任何超越法律的人和权力的存在。依法治国在我国的意义，正如十五大报告所指出：“是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的主要标志，是国家长治久安的重要保障。”实行依法治国，建设社会主义法治国家，必然要求实行依法行政。首先，依法行政是依法治国的重要组成部分。国家事务最大量、最主要的是行政管理事务，主要由行政机关执行。我国的80%以上的法律、90%左右的地方性法规和全部行政法规、规章都是由行政机关组织实施的。如果行政机关不能依法行政，国家主要部分的公共事务就不能依法管理，依法治国就失去了最主要的内容。其次，依法行政是实行依法治国的关键所在。行政机关人数最多，与公共利益和公民权益关系最密切。行政机关的权力最广泛，又有时间性、决定性，其活动影响国家经济、科技、教育、文化的发展，影响公民基本权利的实现和提高，影响公民权益的保障。如果行政权力不能得到法律的控制，人民的民主权利和利益就难以得到保障，而且政府不守法比公民和其他社会组织不守法对社会的危害破坏更大，影响更坏，影响公民守法。所以，依法治国的关键和核心是依法治官、依法治权，这里的官主要指行政官、权主要指行政权。正如国务院在《全面推进依法行政的决定》中指出的：“依法行政是依法治国的重要组成部分，在很大程度上对依法治国基本方略的实行具有决定性的意义。”最后，依法行政也是依法治国的难点所在。由于行政事务具有繁杂性和紧迫性，要求行政机关必须强调办事速度，必须讲究行政效率，并给行政机关在行使职权时以较大的自由裁量权，因此行政机关都实行首长负责制。这就必然造成权力的相对集中，在行政机关内部产生命令与服从的关系：工作人员服从本部门领导，下级领导服从上级领导。行政机关工作方式上的这些特点，往往容易造成习惯于按领导个人意志办事，而忽视依照法律规定行使行政权力的情况。因此，依法行政也是推进依法治国最困难的部分。只有克服这一最大困难，依法治国才有可能实现。五是实现人民民主的要求。人民民主是我国社会主义国家的本质所在。我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”（第二条）人民民主就是人民当家作主，人民民主国家的根本任务是保障人民的权利和自由。民主与法制密不可分，没有人民民主，不可能有社会主义法制；同样，没有法律制度的保障，人民民主权力也难以实现。党的十五大报告指出：“发展民主必须同健全法制紧密结合，实行依法治国。”人民行使国家权力的最主要方式就是通过国家权力机关制定法律，法律体现了人民的意志和根本利益，行政机关执行法律就是执行人民的意志，保护人民的根本利益，违反了法律，就是违反了人民的意志，侵害了人民的根本利益。所以，行政机关依法行政，是我国人民民主政权性质的必然要求，也是我国社会主义法制的必要内容。因此，党的十五大报告要求“一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，实行执法责任制和评议考核制。”宪法也明确规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反法律的行为，必须予以追究。”（第五条）五是发展社会主义市场经济的客观需要。建立社会主义市场经济体制，是我国经济体制改革的目标。发展社会主义市场经济，是国家的根本任务之一（1999年宪法修正案）。市场经济是主要依靠法律规则调整的经济，在这个意义上讲，市场经济就是法制经济。从国内角度看，在建立市场经济体制和发展市场经济的过程中，要求政府必须转变职能，改变过去主要依靠行政手段管理经济的方式，转为主要依靠法律手段管理。从国际角度看，我国加入世界贸易组织后，我国的市场经济已成为世界市场经济的一部分，而世界贸易组织协定要求我国政府在管理经济时必须遵守世界贸易组织的法律规则，这是我国政府承担的一项国际法律义务。遵守世界贸易组织法律规则，也是依法行政的表现和要求。可见，行政机关依法行政，我国的市场经济体制才能够建立，我国的市场经济才能得到正常发展，并融入到世界经济大市场之中。六是保持社会平稳发展的要求。十五大报告指出，依法治国是要“保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”这是总结我国曾经忽视法治、强调人治的惨痛历史教训提出的。保持社会的平稳发展，实现国家的长治久安，是我们党和全国人民的最大愿望和根本利益所在。法律的最大特点之一是具有稳定性和公开性。法治强调法律的权威性，否定人治的随意性和隐蔽性，只有实行依法治国，才能实现国家的长治久安。如前所述，国家主要的公共事务是由行政机关执行的，行政机关实行首长负责制，“铁打的衙门，流水的官”，行政机关领导人的变化是经常发生的，如果行政机关不依法行政，“一个将军一个令”，“人在政举，人去政息”，行政机关行使职权的行为就会变化无常，就会破坏稳定的社会管理秩序，影响社会的平稳发展。社会的不公正、不公平，是产生社会不满，甚至不稳定的重要因素。法律具有公正性和公平性，依法行政，严格按法办事，就可以达到办事公正、公平的要求，使人民拥护政府，保持社会的稳定。所以，行政机关必须依法行政，而不能依长官意志行政，才能保持行政管理的统一性、连续性和稳定性，达到保持社会的持续平稳发展。七是建设廉洁、勤政、务实、高效政府的要求。权力是腐败的源头，而行政权力又是最容易和最多产生腐败的权力，如何遏制腐败，维护政府的廉洁性，是摆在全党和全国人民面前的艰巨任务。法律具有公开性和确定性，依法行政要求行政机关行使行政职权必须依法公开，按法办理，接受社会监督，从而有利于防止暗箱操作，权钱交易。历史经验证明，依靠人治，虽可一时处理腐败的后果，却无法消除腐败发生的原因；而依靠法治，即使难于根绝腐败，却有望把腐败控制在最低限度使其不至于危害社会，或者一有危害，便能及时制止。 因此，依法行政是建设廉洁政府的必经之路。现代社会的发展，要求政府具有高效率的办事速度。行政程序法对行政机关办事的步骤、时间、顺序有严格的规定，依法行政的一个重要内容就是要求行政机关严格依照行政程序法行使行政职权，这样就有助于克服政府机关的官僚作风，提高行政效率，从而建立高效运转的现代政府。
二、我国依法行政经历的发展历程
从近代行政法的产生发展过程可以看出，行政法只有在民主与法治的基础上才能产生，而古代中国的自然经济、宗法社会、专制政治及文化观念决定了古代中国不可能在有丝毫的民主和法治。没有民主和法治，则不可能有共和制及共和制政体的分权制、限任制和选举制，更不可能产生凌驾于社会之上的国家根本大法--宪法，当然也就不可能产生行政法。因此，古代中国没有行政法，也没有依法行政。1840年鸦片战争以后，中国走上了半殖民地半封建社会的道路，西方资本主义的入侵破坏了中国自给自足的自然经济，促进了城乡商品经济的发展，从而出现了资产阶级和无产阶级。然而，中国的资产阶级由于先天的不足，于封建官、商、地主相比力量悬殊。尽管1911年孙中山先生领导的辛亥革命推翻了满清王朝，创立了中国历史上第一个资产阶级革命政权，但不久便沦为北洋军阀的统治。北伐之后，国民党重新登上政治舞台，在国民党统治期间，蒋介石实行独裁统治，虽根据孙中山先生“五权分立”的宪法思想颁布了宪法文件，实行五权制，同时也制定了一些行政法令，并设立行政法院管辖行政诉讼，但只是形式而已，作用极其有限。
我国依法行政是历史发展到一定阶段的产物，它是随着我国民主与法制建设的发展逐步提出的，其中有顺途、也有坎坷，有成绩，也有失误，但总体上看，进展很大。建国之初，我国社会主义民主与法制建设得到较大发展。但是由于历史原因，自1957年开始，特别是文革十年，我国社会主义法制遭到极为严重的破坏，依法行政更是无从谈起。为避免历史悲剧重演，邓小平同志在党的十一届三中全会召开前的中央工作会议上郑重提出“为了保障人民民主，必须加强法制……做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。这段重要讲话为依法行政的提出作了政治上和思想上的准备，奠定了基本理论基础。
（一）起步阶段（1978年-1989年）。党的十一届三中全会以来，我们一手抓经济建设，一手抓法制建设，社会主义民主与法律建设取得显著成绩。以《行政诉讼法》的颁布（1989年4月4日）为主要标志。依法行政作为行政机关行使权力的基本准则也逐步确立起来。1978年党的十一届三中全会拨乱反正，民主和法治受到了重视，行政法律制度建设得到了恢复并进入了一个比较稳定的发展时期。为了使在“文革”中被破坏的各级国家政权组织和社会秩序尽快得以恢复，国家立法机关优先考虑尽快制定一系列有关政权组织方面和维护社会秩序方面的法律，同时尽快制定一部适应新时期需要的新宪法。这是行政法与依法行政恢复和发展的重要契机，随后一系列适应新形势和新情况的行政法律、法规相继出台，各种有关的行政管理制度相继建立，我国的行政管理逐步走向法制化的轨道。1982年宪法的颁布和国务院组织法、地方组织法的制定，对行政法以及依法行政的发展具有重要意义，我国的行政立法还没有完全摆脱苏联模式的影响，将行政法等同于国家管理法，把行政法的作用仅仅看作是政府实现管理的工具，注重行政实体、轻视行政程序，注重对行政权力的确认和维护、轻视对公民权利的赋予和保护。1984年，全国人大常委会委员长彭真根据国家民主政治和商品经济发展的需要，认识到在国家管理领域加强法治的特殊重要性，提出国家管理“要从依靠政策办事逐步过渡到不仅仅依靠政策还要建立、健全法制，依法办事”（《人民日报》1984年4月8日）。我国的依法行政开始起步。同年，国家承认社会主义经济是有计划的商品经济，作出了经济体制改革的决定。随着改革开放的不断深入，商品交换的日益发展，与之相伴随的民主观念得到了加强，而政企的分开、政府职能的转变，又急需行政法予以调整和规范，这就为行政法的勃兴打开了通道。1987年，党的十三大又提出了实行党政分开、进一步下放权力、改革机构、完善民主政治、加强法制建设等政治体制改革的措施，这促使我国法学界解放思想、大胆探索，对传统法律文化和前苏联行政法学理论展开了深刻的反省，从而引发了一场关于法的本质的大讨论。在这场大讨论中，尽管对行政法的本质没有达成共识，但是一般认为，在我国这样一个封建专制影响很深、行政权力一向坚固、公民权利观念淡薄的国家里，行政法本质的基点在于控制和监督行政权力。于是，行政诉讼制度被接受。1989年4月，《行政诉讼法》的颁布，反映了我国行政立法在指导思想和价值取向上的一个重大转变，我国开始从注重对行政权力的确认和维护转向对注重对公民权利的赋予和保护，开始通过行政诉讼来促进行政机关依法行政。但是由于受计划经济的影响，新颁布的行政诉讼法仍然保留有“行政法是国家管理法”的痕迹--将维护和监督行政机关行使职权作为行政诉讼的功能，并且受案范围十分狭窄，致使在实施中不能很好地监督行政权的行使，从而未能实现设置行政诉讼在于控权保民的真正目的。随着《行政诉讼法》颁布，行政法是“控权法”开始在我国行政法学界成为主流思想。
（二）发展阶段（1989年-1996年）。以《行政处罚法》的颁布为主要标志（1996年3月17日通过），以事后监督和公民权利救济为中心。1992年，党的十四大确立了社会主义市场经济体制，中国的行政法走出了误区开始充满生机，依法行政成了时代的要求。1993年，八届全国人大一次会议通过的《政府工作报告》中明确指出：“各级政府都要依法行政，严格依法办事。一切公职人员都要带头学法、懂法，做执法守法的模范。”（《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》1993年第2号），这是我国第一次以政府文件形式确立了依法行政原则。市场经济是高度社会化和市场化的商品经济，是商品经济的高级阶段和现代形态，以市场为基础和资源的配置手段，具有经济主体的多元性和平等性、经济行为的自由性和竞争性、经济形式的契约性和公平性等特征。市场经济要求政府职能由单纯管理向综合服务转变，要求政府加强和完善宏观调控为经济的发展提供服务，要求政府通过行政指导贯彻国家的经济政策、引导企业进行正确的经营决策。1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出：“各级政府机关都要依法行政、依法办事”。这是第一次在党的文件中提出依法行政的要求。1995年修订的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第55条第3款规定：“地方各级人民政府必须依法行使职权”。1996年江泽民在中共中央举办的法制讲座上指出：“干部依法决策、依法行政是依法治国的重要基础”。第一次将依法行政提到了依法治国重要基础的高度。
（三）全面推进阶段（1996年--至今）。1996年3月通过的《行政处罚法》，充分体现了依法治国、依法行政的精神。在我国行政管理中影响很大的行政处罚领域，在行政处罚的设定权，实施主体和处罚程序等方面，贯穿了保证行政机关在行政管理中必须依法行政的方针，把我国依法行政实践提高到一个新的水平。是全方位规范制约行政权运行的过程。1997年第九届全国人民代表大会第二次会议通过宪法修正案，规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。1999年国务院召开全面依法行政工作会议，出台了《国务院关于全面推进依法行政的决定》。自此，依法行政的观念在我国得到普遍认同，依法行政原则在我国开始得到全面推进，依法行政已成为国家机关行使权力的基本准则。2004年3月22日，国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》，《纲要》确定了建设法治政府的目标，明确了今后十年全面推进依法行政的指导思想、具体目标、基本原则、要求以及重要任务和措施，是建设法治政府的纲领性文件。《纲要》的发布是国务院贯彻执行宪法的重大举措，充分表明国务院坚持执政为民，全面推进依法行政，建设法治政府的坚定决心，对进一步推进我国社会主义政治文明建设具有重大意义。
三、依法行政存在的重要问题
依法行政是建设社会主义法治国家的必然要求，但目前，我国依法行政在行政立法、行政执法和行政监督等方面还存在着很多不足之处。
（一）依法行政体制不顺。从法理上说，执法主体只能是国家行政机关、审判机关和检察机关，企事业单位不能拥有执法权，然而目前行政执法主体政企不分、政事不分的现象并不少见。以政企不分为例，城建部门管理城市建设，自己也搞城市建设，并进行自我质量监督，这种既当裁判员又当运动员的局面，人为形成监督不力。行政执法部门纵向集权，条块分割，部门壁垒，相互之间缺乏协调配合，结果造成执法工作形不成合力，相互掣肘，办事效率不高。管理系统交叉过多，职责不清。如对个体户的管理，涉及到工商、税务、物价、卫生等多家执法部门，由于对同种法律行为有多种不同执法依据的交叉，客观造成行政执法者不作为、乱作为或难作为。如越权执法、不作为违法、随意执法、乱施处罚等问题层出不穷。
（二）行政决策科学化、民主化不够。八十年代以前，我国的行政管理基本上是以“人治”为主，行政机关及其工作人员主要是依政策办事，依领导人的指示、命令办事。时至今日，现实生活中出现了“决策前拍胸脯、决策时拍脑袋，出了事拍屁股”的怪现象。实践证明，群众的意见反映了我们工作上的毛病，行政机关在做决策时，有许多事情与群众商量不够，听群众意见不够。反之，“报忧得忧，报喜得喜”的现象在现实生活中也不鲜见。同时，在行政决策时，不习惯于听取专家咨询意见，不注意发挥“智囊团”、“人才库”的作用，在听取专家意见时，个别行政领导认为大权在握，“老子说了算”，把专家意见当作是对自己意志的诠释，对专家的专业性见解敷衍应付，听意见只是做做样子，只听顺耳的话，听不进半点不同意见。
（三）执法不严、违法不究、执法牟利的现象不容忽视。
一些部门受利益驱动，在行使行政管理职能时违反法律，超越职权，将本不该自己部门管辖的案件自行处理，一些案件本来涉及刑事法律构成犯罪的也只是罚款简单处理，使犯罪分子长期逍遥法外，甚至重新犯罪，给社会安定造成严重隐患。
不少行政执法机关的领导，在本部门执法中热衷于习惯的“人治”方法，认为那样才能快捷。不重视按照法定程序操作的“法治”，认为这样太慢。据悉，大部分行政执法机关的执法程序是这样演变的，以前是口头罚，即对违法行为人仅仅凭一张嘴，说罚多少就多少，态度好了少交点，否则加倍罚；进一步的时候是变为一张纸，即填个处罚决定丢下就要钱；再进一步发展为两张纸，即一张处罚决定，一张送达回证；直到《中华人民共和国行政处罚法》颁布实施以后这几年，虽然促使部分行政机关掌握了一些执法程序，但还有相当多的机关仍不会按法定程序操作，特别是一些基层政府在行政征收、行政处罚时还是靠集中人力强制，不讲也不会依照法定程序实施行政管理。
（四）对行政权的监督制约机制不够完善。
对行政执法行为的监督制约机制不够健全。权力没有监督必然导致腐败，这虽是一句老话，但它切实道出了产生腐败行为的真谛。行政执法也是如此，如果不对行政权实施有效的控制，必然导致行政权力的滥用和对公民、法人及其他组织合法权益的侵犯。我国行政执法部门内部缺乏自我约束机制，而外部监督又存在着约束不力的问题，导致整个行政执法监督机制的运行失去应有的效能，使一些违法或不当的行政行为得不到及时、有效的制止或纠正，行政管理相对人的合法权益受到损害得不到及时救济。
首先，在行政系统内，对具体行政执法行为的监督，通常是由行政执法部门自已负责进行的，执法与执法监督两种职能没有分离，在本位主义和局部利益面前，很难真正自觉树立自律机制；权力是通过具体的人来实施的，任何人都既是监督的主体又是监督的客体，在监督别人的同时又接受别人的监督，才是合理的监督机制，但是，由于各级主要领导者掌握了决策权，可以通过内部监督管理制度，使监督按着个人意志去实施，或者让监督向着有利于自己的方向发展，或者没有检查、没有报告，出了问题不过问，造成地方政府对行政执法机关的执法监督不力，上级对下级机关监督不力，或者监督者摄于被监督者的权威不敢进行监督，实际上脱离了监督的控制；此外，责任追究不到位，虽然国家为了增强领导干部的责任感，推行了行政问责制度，但现行行政执法体制中的机关和个人，一般只有政治责任，而无法律责任，在法律责任中，一般只有机关责任，而无个人责任，在个人责任中，一般只有普通工作人员的责任，而无领导人的责任，而在所有责任中，原则性要求多，具体规则少。
其次，从外部来说，人大监督、政党监督、司法监督、社会公众和新闻舆论监督等外部监督机制也不完善。由于党政不分，党的监督也变成了内部监督而异化，“家法”取代“国法”的监督显得无力。而各级权力机关对行政执法的监督工作制度过于原则抽象，缺乏可操作性，同时制约处罚能力不足，使得人大的执法监督职能未能落实到实处。由于目前各级司法机关在人事、经费等方面受制于地方政府过多，因此，在监督行政执法过程中，一些地方法院的审判活动受到过多干扰，而且带有明显的地方保护主义倾向，大大弱化了司法监督作用。至于人民的监督，我国宪法虽然明文规定，人民群众对国家公职人员职务行为享有监督权。怎样监督？监督什么？却不得而知，这种流于形式的监督并没有任何实际意义。正如有的学者所大声疾呼的那样，“我们不仅需要价值层面的公平和正义，而且更需要可以看见并可以操作和实现正义”。在所有的外部监督中，新闻舆论的监督作用在这几年相对较为突出，通过对一些案件的追踪报道，对行政机关起到了一些制约的作用，但是我们也应当看到，由于这“第四种权力”本身并不完善，缺乏对于舆论监督的法律保护，记者采访被阻挠、围攻甚至伤害的情况屡见不鲜。使其很难更深入地发挥作用，此外，由于新闻舆论媒体本身没有权力，所以制约力度也很有限。
（五）公务员依法行政的观念能力水平有待进一步提高。
一是一些行政机关工作人员依法行政的观念淡薄，依法行政的能力和水平有待进一步提高。公务员队伍从整体上看是思想观念和专业技能双缺乏。首先，执法观念存在误区。当前，行政执法人员存在多种错误的执法观念：重实体轻程序、重权力轻权利、重经济利益轻社会效益、重政策轻法律。其次，少数执法人员缺乏认真学法、严格用法、严肃执法的意识和自觉性，满足于行政执法不出大问题，但求无诉讼、复议不败诉。少数执法人员对行政执法目的缺乏深刻的认识，特权思想严重，张口就查，举手就封，动辄就罚，简单粗暴，人民群众反映比较强烈。二是执法不公造成执法无力，直接影响了法律的正确实施。在行政执法领域，有法不依、执法不严、违法不究、执法犯法、滥用职权等现象时有发生，造成执法结果严重不公，直接影响了法律的正确实施。这种偏差给社会的影响和感觉不是个人行为，而是执法机关的整体行为，严重损害了政府和行政机关的公信力和执行力。三是缺乏协调，行政执法机关相互推诿责任。执法是立法活动的继续，它不但要求行政执法与司法机关密切配合，更需要与司法机关相互协调配合，统一和谐，形成合力。然而目前有的行政执法机关是各自为政，相互推诿扯皮，缺乏配合与协调的现象随处可见。对一些难点问题的查处，谁都不愿管，造成执法“真空”。对反映问题的群众踢皮球，群众深恶痛绝的“门难进、脸难看、事难办”的现象并未彻底解决，使广大群众对行政执法工作产生了极大的失望情绪，更使少数执法违法人员逍遥法外，严重损害了行政执法的公众形象。
四、推进依法行政的若干对策
依法行政是依法治国的重要组成部分，依法治国的基本方略的实行很大程度上取决于依法行政。目前，我国改革进入攻坚阶段，发展到了关键时期，经济基础、上层建筑诸多领域中的深层次矛盾比较集中地暴露出来，许多问题迫切需要用法律手段来予以解决。随着依法治国基本方略的实施，人民群众的法律意识和法制观念不断增强，全社会对依法行政的要求也越来越高。新形势对各级政府和政府各部门依法行政提出了新的更高要求。因此，我们要贯彻依法治国方略，全面推进依法行政。
（一）理顺依法行政体制。推进依法行政，建设法治政府，要进一步理顺依法行政体制。目前政府部门职能存在横向交叉、上下重复的现象，难于抓落实，要切实解决上下“一般粗”的执法情况，要认真处理多头执法、重复执法的问题，切实减轻行政相对人的负担。清除传统观念和旧的管理理念的影响，打破行政管理体制和经济社会发展水平等因素的制约，理顺上下级政府之间、政府与部门之间、部门与部门之间的管理权限。必须理顺现行行政执法体制，按照条块结合，适当分权，便于执法，讲求实效的原则，走综合执法之路。要积极推进行政执法责任制。党的十五大报告提出：“一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，实行执法责任制和评议考核制”。行政执法责任制的核心是通过明确政府机关法定行政执法职责，健全行政执法评议考核体系，落实行政责任追究机制，实现规范行政执法行为的目的。行政执法责任制，要力争做到实际、简明、准确可操作性强。具体推行时，关键要抓好三个环节：一是清理行政执法主体，明确执法依据和执法权限，切实减少行政机关在执法活动中的推诿扯皮现象，努力提高行政效能；二是确定执法岗位，分解执法职责，严密执法程序，细化执法标准，切实改变执法岗位不清，职责不明，权力行使层级之间“上侵”、“下夺”、“左挤”、“右占”、相互扯皮、揽功诿过的现象，有效规范行政机关内部管理秩序，提高行政效率；三是架构执法评考体系，突出执法效能评估，完善行政责任追究机制，将行政职权的行使与执法人员的年度考核奖惩紧密挂钩，实现行政权的规范运作。
（二）加强行政决策科学化、民主化建设。这是党的“十六大”精神的要求所在。“十六大报告”指出：“正确决策是各项工作成功的重要前提。要完善深入了解民情，充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化、民主化。各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，禁止决策的随意性。”
（三）进一步推进严格执法公正执法。严格执法是对行政执法人员提出的基本要求。也是贯彻落实有法可依、有法必依、执法必严、违法必究这一法制建设基本方针的重要内容之一。实践告诉我们，只有严格执法，才能纠正违法行政，保护公共利益和群众利益，才能体现法律的尊严。行政执法人员必须秉公执法、严肃执法，严格按照法律规定和程序办案，真正做到以事实为依据，以法律为准强。公正执法是我国社会主义法制的基本要求，公正执法就是不偏不纵，严格按照法律的规定行使法定职权，公民在法律面前人人平等，执法者不能超越法定职权执法。公正执法要求执法人员必须尽职尽责，对发生的违法行为敢于纠正并依法处罚，杜绝“态度执法”、“关系执法”、“人情执法”。
（四）完善对行政权的监督制约机制。开展经常性行政执法监督、扩展监督范围，加强事前监督和事中监督，防患于未然。积极开展行政执法争议和矛盾的协调，明确执法权限和责任，化解执法矛盾，杜绝多头执法、重复执法和执法打架情况的发生。将行政执法监督的对“事”权扩大到既对“事”又对“人”，将对“人”的“建议权”转变为“直接处理权”，以提高行政执法监督的权威。进一步推进行政执法体制改革，根据法律、法规、规章对行政执法职能和要求的调整变化，将行政执法责任及时分解落实到行政执法机构及行政执法岗位。加大对行政执法责任制执行情况的评议考核力度，把人民群众是否满意作为衡量行政机关执法状况的重要标准。完善行政执法公示工作，健全相关制度，依法向社会公开主体资格、法定职责、执法依据、执法程序、监督办法；建立行政执法投诉制度，受理人民群众对违法行政行为的投诉，严肃查处违法行政问题，加强对行政机关具体行政执法行为的监督；健全行政执法过错责任追究制度，明确追究的范围和具体程序，通过严格的责任追究，推进行政执法责任制的落实。积极稳妥地开展相对集中行政处罚权工作，解决好多头执法、职权交叉、重复处罚、执法扰民以及行政执法机构膨胀等问题，提高执法效率和服务水平。
（五）提高公务员依法行政的观念、能力和水平。公务员做到依法行政，真正做到知法、懂法、学会用法，头脑中要牢固依法行政的观念，树立对现行法律的尊重、信赖并积极认同的态度，对法的心悦诚服的感知和认同。必须明确公务员履行职责，不是代表个人也不是代表某一集团，而是履行法定职责。因而不能随意而为，更不能以感情代替政策，必须时时处处依法办事，严格按照规定的权限和程序认真履行职责。要下大力气培养和提高各级政府机关公务员，特别是各级领导的法律意识，使其真正树立以下观念：一是职权法定和权责统一的观念。政府违法行使权力要承担责任，违法不作为也要承担责任；二是法律权威的观念。树立法律权威意识，全面推进依法行政，任何机关和个人都不得以权代法、以权压法、以权乱法、以权废法；三是依据程序行政的观念。程序正义是实体正义的保障。切实做到任何行政机关及其工作人员在作出影响行政相对人的行为时必须遵守法定程序。
公务员做到依法行政，提高依法行政的能力，可以通过两种方式进行。一是搞好集中培训。这是加强公务员队伍建设，提高公务员依法行政能力的重要举措。是公务员队伍建设的基础性工作，是提高公务员整体素质和业务能力的重要途径。二是采取自学与集中培训相结合，以自学为主的方式，组织政府机关公务员学习通用法律知识以及与本职工作有关的专门法律知识。做到有计划、有重点地安排具体学习的内容，政府机关的公务员必须熟练掌握本职工作所依据的法律、规章和其他行政规范性文件，能够真正做到实施行政管理时有法可依，有据可查，作为国家公务员只有坚持依法行政，才能适应经济社会发展对公务员职位的要求和政府工作的需要。
依法行政说到底，系指正确对待和使用公权力的问题，它的目的在于树立法律的权威。依法行政并非把法律当作工具，而是树立真正的法律权威意识。法律从工具走向权威，社会从权力本位走向权利本位，基于此，才能构筑真正和谐、安全公正的社会，这需要全社会建立全面普遍的法律意识和权利意识。时下中国由于法律意识和权利意识的淡薄，“长官意志”还有很大市场，奴性思想并未完全消除，“依法行政”在中国还有很长、很艰难的路要走。
参考书目：
《论法的精神》孟德斯鸠著
《依法行政论纲》应松年著
《行政法学》罗豪才著
《美国行政法》王名扬著
《英国行政法》王名扬著
《法理学--法哲学及其方法》博登海默著
《通向奴役之路》哈依克著
《当代西方法哲学》张文显著
《社会优位理念与法治国家》周永坤著
《法制社会中的权力和权利定位》刘作翔著
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